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重慶市人大常委會備案審查工作委員會關于2020年備案審查工作情況的報告

時間:2021/4/1 11:47:32來源:重慶人大

重慶市人大常委會備案審查工作委員會

關于2020年備案審查工作情況的報告

——2021年3月29日在市五屆人大常委會第二十五次會議上

市人大常委會備案審查工委副主任 李媛

市人大常委會:

  對規范性文件進行備案審查,是憲法和法律賦予地方人大常委會的一項重要監督職權。一年來,在市人大常委會領導下,備案審查工委與市人大相關專門委員會、常委會工作機構協同配合,堅決貫徹落實黨中央、全國人大常委會關于新時代備案審查工作的決策部署和一系列新要求新舉措,依法履職、勇于創新,進一步加大對報備規范性文件的審查力度,深入推進備案審查制度和能力建設,備案審查工作取得新進展。

  一、提高政治站位,與時俱進落實新要求

  深學篤用習近平新時代中國特色社會主義思想,深刻領會習近平法治思想,增強“四個意識”,堅定“四個自信”,做到“兩個維護”,自覺在推進全面依法治市、推進治理體系和治理能力現代化的大局中認識和謀劃備案審查工作。

  堅決貫徹落實中央重大決策部署。貫徹習近平總書記“堅持依法防控,在法治軌道上統籌推進各項防控工作”的重要指示,加強疫情防控決策的法律監督工作。督促市政府辦公廳等文件制定機關依法及時將7件涉及疫情防控的規范性文件報送備案。了解掌握區縣有關疫情防控規范性文件備案審查情況,指導相關區縣人大常委會穩妥做好疫情防控、公共衛生、應急管理、復工復產等方面規范性文件的備案審查工作,確保文件合法合規、運轉高效。按照全國人大常委會要求,督導開展涉及野生動物保護領域的規章和其他規范性文件的全面清理,對市政府及辦公廳、區縣(自治縣)人大常委會清理出的14件規范性文件開展審查。嚴格落實黨中央關于打好污染防治攻堅戰的決策部署,準確把握法律規定、中央精神和時代要求,督促區縣(自治縣)人大常委會對446件生態環保領域規范性文件進行全面清理。組織和督導開展涉及優化營商環境、民法典實施、推進成渝地區雙城經濟圈建設等方面規范性文件的專項清理,切實保證黨中央令行禁止、維護國家法治統一。

  全面推進實施備案審查制度建設新辦法。準確把握十三屆全國人大常委會第44次委員長會議通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》在擴展備案范圍、完善審查程序、細化審查標準、增強糾錯剛性等方面的系列新規定,與時俱進地將這些新規定作為完善我市備案審查工作制度的重要內容。認真落實市委工作要求,按照市委全面深化改革委員會將探索“有件必備、有備必審、有錯必糾”備案審查機制納入改革經驗總結復制推廣計劃的工作安排,將修訂完善備案審查工作規程、制定備案審查基準作為2020年重點工作推進。提請主任會議審議并通過《重慶市人大常委會規范性文件備案審查工作辦法》,將中央、市委的要求和全國人大工作辦法的精神、原則和規定落實到位,為我市兩級人大常委會開展備案審查工作提供可復制推廣的基本規范和具體指引。

  二、積極穩妥推進,有件必備取得新進展

  文件報備實現全覆蓋。認真落實黨中央將所有規范性文件納入備案審查范圍的要求,按照全國人大常委會的部署,從制度層面將“一府一委兩院”和區縣(自治縣)人大常委會制定的規范性文件全部納入市人大常委會備案審查范圍,以備案全覆蓋著力帶動審查全覆蓋。2020年,各文件制定機關依照法定權限和程序開展規章和其他規范性文件制定工作,報送市人大常委會備案文件107件。經形式審查,備案登記規范性文件103件,其中市政府規章6件、其他文件13件,市政府辦公廳文件30件,市高法院文件6件,市檢察院文件6件,區縣(自治縣)人大常委會文件42件。

  報備規范化水平穩步提升。定期督促、檢查和通報規范性文件報備情況,及時核查糾正遲報、漏報行為。對形式審查發現7件文件存在的缺少標準文本、正文附件不統一等問題及時溝通提醒,提升報備質量。2020年,各文件報備機關自覺報送文件備案,接受市人大常委會監督,在報備范圍、備案材料、目錄報送和報送形式等方面規范化水平繼續提高,報備準確率96%,及時率82%。加強備案公開,2020年首次通過重慶市人大常委會公報和重慶人大網公布上一年度備案的規范性文件目錄。

  信息平臺建設持續推進。在市政府及辦公廳、區縣人大常委會電子報備的基礎上,積極推動市高法院、市檢察院開展規范性文件電子報備,促進規范性文件數據庫擴容增效。推動備案審查信息平臺向下延伸,如期實現全市38個區縣(自治縣)政府向同級人大電子報備全覆蓋。截至2020年12月底,“一府兩院”和區縣(自治縣)人大常委會電子報備文件1007件,38個區縣(自治縣)政府電子報備文件825件。優化平臺功能模塊,增設案例指導、工作通報、工作交流、理論研究等欄目,加大信息、資料共享力度,加強對區縣人大的業務指導。

  三、做細做深做實,審查質效實現新提升

  綜合運用依職權審查、依申請審查、專項審查、移送審查四種審查方式,推動審查更加深入細致,工作實效不斷增強。2020年共依職權審查規范性文件137件(含2019年結轉46件),依申請審查規范性文件4件,對584件交通和衛生健康領域地方性法規配套規定開展專項審查,依法審查全國人大常委會法工委移送的公民審查建議2件。

 ?。ㄒ唬┓罩行拇缶?,依職權審查細致扎實

  認識再深化,把握大方向。全面落實習近平總書記對重慶提出的重要指示要求,全面掌握國家和本地制度建設總體情況,深入了解有關規范性文件的制定背景及重要制度設計,嚴格落實“有備必審”,提升審查質量和效果。

  工作再聚焦,找準主陣地。密切關注重點改革事項,綜合研判9件改革類規范性文件中涉及的“放管服”問題,從改革發展大局出發穩妥審慎處理,依法保障改革順利推進。嚴格對照法律法規,參考世界銀行優化營商環境指標體系,審查涉及優化營商環境領域的13件規范性文件,切實保護市場主體合法權益,服務經濟社會發展。

  履職再增效,工作有合力。利用信息化手段,保證在線審查各環節全面留痕,實現形式審查、同步審查、審結歸檔全鏈條可追溯。市人大各專門委員會、常委會工作機構充分發揮職能作用,如財經委采用“多人會審”方式,切實提高審查質量;人代工委、研究室推行主要負責人、分管領導“雙審簽”機制,嚴把審查關口;農委、城環委、民宗僑外委嚴格審查標準,加強審查力度。全年共分送相關專門委員會、常委會工作機構同步審查規范性文件116件,反饋意見建議17條。

 ?。ǘ┍U戏ㄒ帉嵤?,專項審查深入探索

  市人大常委會將專項審查作為2020年加強備案審查工作探索創新的重點領域,著力從明確選題思路、建立審查機制、落實整改措施等方面出實招、求實效,保障黨和國家大政方針順利貫徹,保障重大改革措施有效推行,保障法律法規正確實施。

  找準關鍵“制度線”,確定專項審查審什么。首次從專項審查法規配套規定的角度切入,“全面體檢”28件交通和衛生健康領域地方性法規中74個條文的配套規定的制定和實施情況,既體現中央“人民至上、生命至上”的要求,又實現備案審查與地方立法工作相銜接。

  確定工作“流水線”,研究專項審查如何審。注重加強各方聯動協同,積極探索和構建高效運轉的專項審查模式。根據專項審查工作方案明確的常委會加強領導、文件制定機關全面清理、市人大有關專工委和市司法局依法審查的工作機制,市人大教科文衛委等相關專門委員會對市政府及辦公廳制定的32件配套規定認真開展形式審查,積極主動對列入審查范圍的18件配套規范性文件依職權審查。市司法局對市政府部門和區縣(自治縣)政府制定的552件配套規定協同開展審查。在此基礎上,形成專項審查報告,提請常委會主任會議審議。

  優化文件“生產線”,推動問題徹底改。注重延長工作鏈條,放大工作成效,深化工作成果。根據主任會議審議意見,市人大各專門委員會、常委會工作機構建立法規配套規定立項論證、審查聯動機制和跟蹤督辦機制,法制委、法制工委抓緊起草地方性法規配套規定工作辦法,努力將專項審查成果轉化為加強和改進常委會立法、監督工作的工作制度和長效機制。

 ?。ㄈ┗貞罕婈P切,依申請審查實心為民

  2020年,公民通過重慶人大網“規范性文件審查建議”端口等途徑,提出涉及工傷認定、土地征收、科學技術獎勵等方面規范性文件的審查建議4件,全國人大常委會法工委移送審查關于工傷保險、住房貨幣化等方面的審查建議2件,沒有收到有關國家機關提出的審查要求。對接收的公民審查建議,我們及時啟動審查程序。全面梳理審查建議訴求,明確反映問題的具體指向和主要矛盾,圍繞文件屬性、制定依據、有效期限以及內容的合法性、適當性等問題開展審查研究。有2件公民審查建議涉及到工傷保險待遇,為積極推動解決社會關注的現實問題,備案審查工委會同監察司法委、社會委、信訪辦認真辦理,邀請市高法院、市人力社保局、市司法局等單位及市人大代表、有關專家多次召開專題論證會,深入研究具體領域的制度難點、“堵點”,積極回應人民群眾的關切。同時,注重向全國人大常委會法工委溝通了解上位法相關條款的立法原意和適用情況,確保提出的審查研究意見符合法律規定和現實需要。

  四、完善工作機制,糾錯剛性展現新力度

  穩妥處理堅持有錯必糾與保障治理秩序穩定性的關系,對依職權審查發現的6件規范性文件、交通和衛生健康領域地方性法規配套規定專項審查發現的8件市政府及辦公廳規范性文件,62件市政府部門及區縣(自治縣)政府規范性文件,以及野生動物保護領域規范性文件專項清理發現的3件規范性文件中存在的問題,依照法治原則、結合實際情況,審慎做出糾錯決定。

 ?。ㄒ唬﹫猿謫栴}整改與長效管理相結合。綜合分析審查發現的問題,確定問題整改與長效管理雙管齊下的整改思路,既治標又治本。一方面,及時處置問題文件。對依職權審查中發現涉及土壤污染防治等3件文件存在的合法性問題,督促文件制定機關提出書面整改計劃。2件涉及政府職能轉變的規范性文件在相關行政權力事項清單中存在法律法規依據適用錯誤的問題,為避免同類問題再次發生,督促文件制定機關適時集中清理類似情況,并打包修改;1件規范性文件的部分規定缺乏上位法依據,提醒制定機關在實施中嚴格按照法律法規的要求執行,并建議及時修改后重新報備。為保證監督實效,對納入糾錯清單的規范性文件實行動態管理,即時跟蹤落實文件的立改廢情況,整改一件銷號一件。另一方面,督促文件制定機關加強規范性文件管理,提高規范性文件制定質量。提醒其在規范性文件制定過程中嚴格遵循合法性審核等法定程序;規范性文件通過或印發后依法公開發布;相關法律法規及政策作出調整的,及時進行清理評估,對存在問題的文件予以修改或廢止。對區縣(自治縣)人大常委會規范性文件中存在的共性問題,印發情況簡報提醒文件制定機關注意。

 ?。ǘ﹫猿质刈〉拙€與推進創新相結合。注意處理好原則性和靈活性的關系,牢牢守住憲法監督的制度底線。對與法律法規相抵觸的,與黨中央重大決策部署不符合不銜接的,該溝通的溝通,該通報的通報,該提醒的提醒,該糾正的糾正。野生動物保護領域規范性文件專項清理發現,2件市級野生動物保護目錄內容滯后,1件關于實驗動物管理的政府規章與動物防疫法規定不一致,督促文件制定機關嚴格按照法律規定、中央要求及時整改。同時,鼓勵和支持國家機關改革創新,對符合我市實際、惠及廣大群眾、促進改革發展且不與憲法、法律、行政法規相抵觸的政策規范,允許先行先試。積極支持重慶法院為對標國際先進優化營商環境,在“執行合同”“辦理破產”方面的創新舉措。

 ?。ㄈ﹫猿謱彶閯傂耘c服務指導相結合。在善于監督上下功夫,寓審查剛性于服務指導,在服務指導中強化審查剛性。審查交通和衛生健康領域法規配套規定時,注重日常溝通,對清理范圍、清理標準、文件目錄報送要求等具體事項提供指導意見,提高清理效率。適時召開推進會,協調解決工作中的困難,并就審查發現的問題及下一步整改措施交換意見。經過充分溝通和審慎研究,對專項審查發現的3件配套規定未及時制定、70件配套規范性文件中存在的不合法、明顯不適當問題,要求文件制定機關逐一落實整改措施,切實做到“有錯必糾”。

  五、堅持守正創新,能力建設培育新優勢

  準確把握備案審查制度作為中國特色憲法監督重要制度的時代內涵,大力提升能力建設,實現備案審查工作新發展。

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  審查標準是備案審查制度運行中最為關鍵和核心的環節,也是審查實踐中的難點問題。制定備案審查基準,可以促成備案審查標準體系的規范化,推進備案審查隊伍的專業化,有效提升審查能力和效率。由于地方人大尚無制定審查基準的先例,在無現成經驗可循的情況下,堅持理論創新與指導實踐相結合,積極開展備案審查基準課題研究,形成“一個總報告+八個子報告”的研究成果。在此基礎上,制定《重慶市人大常委會規范性文件備案審查基準》,并與修改后的工作規程有機銜接,重點回答備案審查“審什么”“怎么審”兩個核心問題。采用“條文+案例”的形式,細化形式審查標準和政治性、合憲性、合法性、適當性等各項審查標準,明確糾錯時限和形式,使備案、審查、糾錯三大環節的具體操作有章可循。市人大常委會加強備案審查工作標準化建設的做法,得到了全國人大的充分肯定,在近期召開的第二十六次全國地方立法工作座談會和全國人大備案審查工作經驗交流現場會上重慶人大兩次進行大會交流發言,介紹基準制定等備案審查工作創新實踐。

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  向常委會報告年度備案審查工作情況,是體現常委會備案審查工作主體地位的重要方式,是有效實現人大監督職責的重要途徑。市人大常委會落實全國人大常委會關于推進專項報告制度的要求,積極推動兩級人大建立常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度。堅持以上率下,市人大常委會2019年、2020年連續兩年聽取審議備案審查工作情況報告。會后,根據審議意見修改工作報告并通過常委會公報、重慶人大網全文公布。市級層面制度基礎逐步夯實后,更加注重推動該項制度向區縣延伸。年初建立工作臺賬,實時掌握區縣(自治縣)人大常委會開展專項報告的情況。通過常委會分管領導帶隊調研、召開部分區縣(自治縣)人大常委會備案審查工作座談會等方式“點對點”指導建立相關工作制度,有針對性地解決工作推進中的困難和問題。2020年已推動14個區縣(自治縣)人大常委會落實了專項報告制度,另有8個區縣人大常委會以書面方式報告備案審查工作情況,其余區縣(自治縣)人大常委會均已制定2021年聽取審議備案審查工作情況報告的具體計劃。

 ?。ㄈ┲v好“審查故事”推動工作顯性化

  落實全國人大常委會講好“備案審查故事”的工作要求,多措并舉,增強社會各方面對備案審查工作的了解和支持。制定全年宣傳工作方案和常委會聽取審議備案審查工作情況年度報告等專項工作方案,協同推進宣傳工作與業務工作。把握宣傳工作重要窗口時機,策劃專題宣傳報道,實現傳播效果最大化。注重推動新媒體與傳統媒體有效融合,構建全媒體宣傳新矩陣。全年共有重慶電視臺、重慶日報、華龍網等10余家媒體報道市人大常委會備案審查工作20余次。強化信息報送,向全國人大常委會、市委報送專項報告、季度簡報、宣傳稿件等各類材料12件,其中重慶市人大常委會關于《全面貫徹〈法規、司法解釋備案審查工作辦法〉》的專項報告等6篇文稿獲全國人大《法制工作簡報》和相關工作簡報全文刊發,市委深改辦《改革要情》第10期刊發關于增強備案審查工作實效的文稿?!吨袊舜蟆?020年第23期刊發重慶市人大常委會關于《深入落實新時代備案審查工作新要求不斷開創地方人大備案審查工作新局面》的交流文章。

  2020年,是市人大常委會設立備案審查工作委員會、持續加強備案審查工作五周年。五年來,市人大常委會備案審查工作取得一系列突破:工作機構不斷健全,人員素質穩步提高;備案范圍持續擴大,審查對象日益明確;審查方式與時俱進,糾錯力度不斷增強;電子報備全面覆蓋,能力建設成效顯著;制度建設不斷夯實,工作機制逐步完善;專項工作報告制度縱深推進,社會影響力持續擴大。這些成績的取得,最根本在于習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想的科學指引,在于全國人大常委會有力指導和市委堅強領導,充分證明備案審查制度是符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度設計,加強備案審查工作是中國特色社會主義法律體系發展過程的時代必然,是全面依法治國戰略的內在要求,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。

  備案審查工作的當務之急是加強制度建設和能力建設?;仡?020年的工作,我們清醒地看到差距和不足,主要是:我市備案審查工作體制機制仍需健全,法制化、規范化水平需進一步提升;備案審查工作隊伍建設仍需加強,審查能力有待提升;備案審查信息平臺建設亟需提檔升級;各區縣(自治縣)工作開展不平衡,有的地方對備案審查工作認識不足、重視不夠。我們將高度重視這些問題,虛心聽取常委會組成人員和各方面意見建議,切實加以改進。

2021年工作安排

  2021年,是中國共產黨建黨100周年,也是“十四五”規劃的開局之年。做好2021年備案審查工作,要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想為指導,深入學習貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神,深入落實習近平總書記對重慶提出的系列重要指示要求,圍繞貫徹落實“十四五”規劃和2035年遠景目標,以推進高質量發展為主題,按照全面開展、重點突破、總體推進的原則和“有件必備、有備必審、有錯必糾”工作總要求,全面加強備案審查工作,推動兩級人大備案審查工作水平整體提升、均衡發展。

  一是夯實基礎,增強審查監督實效。緊緊圍繞保證黨中央決策部署和憲法法律規定的貫徹落實開展備案審查工作,嚴格執行全國人大《法規、司法解釋備案審查工作辦法》和《重慶市人大常委會規范性文件備案審查工作辦法》《重慶市人大常委會規范性文件備案審查基準》。加強依職權審查,堅決糾正存在“立法”放水、相抵觸和內容滯后的規范性文件。依法啟動依申請審查,保障公民合法權益。認真貫徹中央關于推進合憲性審查的指導意見,穩妥做好合憲性審查工作。嚴格落實市委領導下的備案審查銜接聯動機制,做好移送審查相關工作。

  二是突出重點,持續深化專項審查。圍繞貫徹落實中央、市委決策部署和市人大常委會工作重點,加強專項審查。督促市政府全面摸清現行有效地方性法規配套規定的總體制定情況,為推進地方性法規有效實施打牢制度基礎。開展優化營商環境地方性法規配套規范性文件專項審查。

  三是全面推進,提升區縣人大工作質效。以全國人大常委會法工委在渝召開備案審查工作經驗交流會暨培訓班為契機,扎實做好打基礎、抓基層的工作。將2021年確定為區縣人大備案審查工作提升年,明確“三項任務”,有效推動區縣人大備案審查工作水平均衡發展。開展備案審查工作業務培訓,提升工作制度化、規范化、精準化水平;推動38個區縣(自治縣)全部建立常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度;建立健全案例指導和通報制度,加強聯系交流,推動區縣(自治縣)人大常委會不斷創新工作機制,切實提升規范性文件制定質量和備案審查工作水平。

  四是務實謀劃,不斷深化信息化建設。按照“市級提升、區縣破題”的工作思路,積極謀劃市級備案審查信息平臺的升級版以及區縣平臺的功能深化,思考既立足于我市實際又適當考慮前瞻性的信息化建設規劃。按照兩級建設、多級使用的要求,繼續完善和拓展備案審查信息平臺的功能,逐步實現智能化運用,鼓勵并指導具備條件的區縣開發區縣級備案審查平臺在線審查功能,提升工作信息化水平。抓好地方人大規范性文件數據庫建設,條件成熟時往下延伸,實現入庫的常態化,實現市、區縣、鄉鎮三級全覆蓋,按照全國人大國家法律法規數據庫的標準繼續完善我市數據庫。

  五是擔當作為,全面加強能力建設。深入學習貫徹習近平法治思想,深刻領會把握“十四五”規劃、成渝地區雙城經濟圈建設重大戰略要求。加強對文件制定背景和實施情況的調研,不斷探索和創新聯動審查、委托審查、聽證、論證、引入第三方、專家咨詢等工作機制,著力提升審查實效。堅持向常委會報告備案審查工作。開展備案審查工作條例立法調研。深化對審查標準的認識和把握,通過審查實踐不斷豐富和完善備案審查工作基準。加強備案審查理論和實務研究,開展備案審查案例分析,持續提升備案審查隊伍專業素質,不斷適應備案審查新形勢新要求。加大備案審查工作宣傳力度,抓住典型案例開展宣傳,不斷擴大備案審查制度的社會影響。

  以上報告,請予審議。

  


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